2013年10月，国务院印发了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号，以下简称《指导意见》)，对化解产能严重过剩矛盾做了总体部署。近一年来，化解产能过剩矛盾各项工作稳步推进，但基础还需继续巩固，要综合施策，加以推进。

　　经济平稳运行，化解产能过剩矛盾工作有序推进

　　今年以来，面对错综复杂的国际形势和国内繁重的改革发展任务，中央在保持政策总体稳定的同时适时进行局部调整，有针对性地解决突出矛盾和问题，实现了稳增长与促改革、调结构、惠民生的有机结合，经济运行持续平稳。其中，二季度经济发展状况总体比一季度有所改善。产能严重过剩行业按照《指导意见》要求，围绕控增淘劣、提质增效、转型升级、低碳发展，积极推进化解产能过剩矛盾各项工作。

　　严控新增产能，投资势头减弱。各部门、各地区严格项目管理，停止核准和备案产能严重过剩行业新增产能项目，对新增产能项目一律不安排用地计划指标，一律不受理和审批环评、能评文件，金融机构收紧了过剩行业信贷额度。对于确有必要建设的钢铁项目，必须实施等量或减量置换。

　　在市场前景不明朗和调控力度加大的共同作用下，企业盲目扩大产能的意愿明显减弱，产能严重过剩行业固定资产投资普遍下降。上半年钢铁、水泥、电解铝行业固定资产投资同比分别下降8.4%、12.2%和31%，仅平板玻璃小幅上涨4.3%。从投资结构上看，绝大多数用于续建项目，主要投向产品深加工和节能环保、品种升级的技术改造等项目。

　　加大淘汰落后，清理违规产能。今年4月工信部公布了2014年淘汰落后和过剩产能目标任务，计划全年淘汰炼钢产能2870万t、电解铝42万t、水泥5050万t、平板玻璃3500万重量箱。截至目前，已有2260万t炼钢产能、8221万t水泥产能、48万t电解铝产能、2868万重量箱平板玻璃产能的压减任务落实到具体企业、具体生产装备。其中钢铁剩余淘汰压减任务正在抓紧落实之中。

　　在淘汰落后产能的同时，各地按照《指导意见》的要求，积极推进违规建成和在建项目的清理工作。截至目前，除河北、山东、山西外，主要产钢省基本向发改委上报了清理整顿结果，据悉发改委将委托相关机构，按照产业政策准入条件、钢铁行业规范条件以及节能、环保标准进行评审，在此基础上，联合相关部门出具备案意见。

　　出台配套政策，促产业平稳运行。《指导意见》印发后，各地区出台并组织实施了本地区化解产能严重过剩矛盾实施方案。从方案内容看，河北省是行政、法律与经济、市场多种手段并举，其他地方以市场为主，辅以行政的监督检查。各部门按照指导意见的分工，积极推动配套政策的研究制定，目前已陆续出台20多项配套文件，涉及环保、国土、标准、质量、安全、价格、财税、金融等方面。其中，钢铁企业反映多年的取消加工贸易进口钢材保税政策于7月31日开始实施，首批取消保税政策的钢材约占加工贸易进口钢材的45%。

　　在环保等政策的约束和市场的倒逼作用下，产能严重过剩行业企业开始出现优胜劣汰分化趋势，宝钢、沙钢、中信泰富特钢、新兴铸管等一批管理、技术、装备先进的企业优势进一步显现，一些不具备竞争力钢铁企业资金链出现问题，被迫停产，但产能过剩行业总体生产运行平稳。上半年全国粗钢、水泥、电解铝、平板玻璃产量，同比分别增长3%、3.6%、7.4%、4.7%，船舶手持订单量1.52亿载重吨，同比增加39.5%。效益有所好转，1-6月重点大中型钢铁企业实现利润74.80亿元，同比增长133.4%。

　　推动结构调整，扩大市场需求。今年3月，国务院印发了《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》，对加快推进企业兼并重组做了部署。6月经国务院同意，发改委批复了《河北省钢铁产业结构调整方案》。据悉《关于重点产业布局调整及产业转移的指导意见》也即将出台。作为钢铁产能第一大省的河北省，其钢铁产业结构调整的主要目标，一是到2017年底全省压减6000万t粗钢产能，到2018年底全省压减7370万t粗钢产能，到2020年底全省粗钢产能控制在2亿t左右;二是钢铁冶炼企业数量减少60%，形成2家特大型、3家大型、10家特色钢铁企业集团占主导的“2310”格局，这15家大型钢铁企业集团产能占全省的90%以上;三是在减量置换的基础上，实施京唐二期、国丰重组搬迁、承德钒钛基地等重大布局调整项目，统筹研究石钢搬迁、武安城区周边钢铁企业重组搬迁;四是全面取消HRB335MPa及以下热轧带肋钢筋生产，全面淘汰450m3及以下高炉、40t及以下转炉;五是品种质量大幅提升，80%以上钢铁主体工艺装备达到产业政策准入条件，能耗、污染物排放较2012年分别降低17%以上。对河北省钢铁产业结构调整，国家将在中央财政资金支持、失业保险基金使用、融资授信、产业转型升级试点、项目核准等方面加以支持。

　　除河北外，许多地区也把化解产能过剩矛盾作为契机，积极推进产业结构调整。如湖北对全省钢铁产业发展进行总体规划，主动提出实施钢铁产业结构调整;广东引入宝钢优势企业，以湛江布局调整项目为抓手对本省钢铁产能进行联合重组和转型升级，尤其是广钢转型退出的做法，值得中心城市钢厂借鉴。

　　在调整产业结构的同时，国家加快推进具有全局性、基础性、战略性意义的重大工程建设，定向精准促进投资增长。向社会发布了首批鼓励社会投资80个示范项目，包括交通基础设施、信息基础设施、清洁能源工程、油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等5类，总投资1.3万亿元。中央预算内1/6的资金用于棚户区改造和配套基础设施的建设。全面启动老旧运输船舶报废更新工作，行政执法和公务船舶建造进展顺利。研究设立“国家重点产业发展和转移投资基金”，着力扩大消费需求，培养新的经济增长点。

　　总的来看，有利于化解产能严重过剩矛盾的社会氛围逐步形成，各项政策合力进一步加强，企业主动转方式、调结构的意愿明显增强，且出现优胜劣汰分化，原材料价格回归合理，行业盈利水平有所回升，化解风险处于可控状态。但是化解产能严重过剩矛盾工作取得的积极变化，还难以扭转产能过剩行业面临的困境，化解产能过剩矛盾工作只是刚刚开始。

　　保增长基础脆弱，化解工作面临多重困难和挑战

　　尽管上半年经济运行处于合理区间，但一些指标弱于预期，特别是投资持续回落，新增长点难以弥补传统增长的萎缩，经济下行压力仍然较大，潜在的风险不容忽视。在此形势下，化解产能过剩矛盾工作面临多重困难和挑战。

　　地方经济稳定面临较大压力。为尽快取得实效，一些地方在工作中不得不以行政手段为主，将淘汰压减产能任务层层分解到市、县政府和企业，企业抵触情绪较大，即使关闭也是“为了搞好与政府的关系”。由于短时间内接续产业难以到位，产业转型尚需时日，地方经济下行、企业职工下岗、社会稳定压力增大。1-6月河北规模以上工业增加值同比增长4.6%，为20年来同期最低。

　　过剩产能反弹压力加大。为了保经济增长，税收增加，一些地方政府一方面帮助已关停的产能恢复生产，复工已叫停的违规在建项目。另一方面，对效益好转的水泥平板玻璃项目，在审批权下放的情况下，产能扩张势头有所上升，产能过剩反弹压力加大。

　　相关的法律法规支撑不足。一是落后产能退出的法律依据不足，如河北需淘汰压减产能工艺装备大多高于国家淘汰落后标准，拆除其设备缺乏法律依据，且易引起债务纠纷。二是破产企业重组的法律不完善，企业关闭破产会引起诸多单纯由企业难以化解的社会性问题，需要通过法律程序保护相关各方利益。三是富余职工安置的政策措施不到位，一些落后地区人员安置渠道有限，退出企业资金实力不足，职工安置的社会保障体系仍不完善。另外，国有企业历史遗留问题仍然存在，农民工的市民化，多数已无可能再回到农村就业，要解决上述问题，需要法律的支撑和保障。

　　金融风险值得警惕。一方面，过剩产能的退出导致银行呆坏账增加，最近山西、四川、黑龙江等地都有钢铁企业因银行债务陷入危机;还有一些企业被溢价收购，造成收购方资产虚增，实际债务增加。另一方面，一些银行惜贷压贷抽贷，企业融资成本上升，加重了企业困难;部分企业因互保联保，信用违约风险上升。上半年，钢铁行业项目资金来源中，企业自筹资金占88.4%，其中，企业自有资金只占25.9%，其他多为高成本的融资，金融风险增大。

　　因此，要处理好运用行政手段和发挥市场作用的关系，尤其是存量的调整要交给市场，用时间换空间;处理好化解产能过剩与社会稳定的关系，把职工安置、培训、社会保障的工作放在化解产能过剩矛盾的重要位置，要有政策预案;处理好金融风险与支持优质企业发展的关系，加强信息引导，风险预警研判，切忌因噎废食，两败俱伤;处理好去产能化与支持实体经济发展的关系，防止资本“脱实入虚”，对实体经济造成伤害。

　　宏观政策总体稳定适度微调，化解产能过剩矛盾坚定不移

　　下半年，经济运行有望基本平稳，从主要经济指标情况看，出口有望小幅回升，社会消费品零售总额增速将稳中略升，但受制造业和房地产开发投资增速放缓的影响，整体固定资产投资增速将继续回落。尽管下半年经济总体呈好转态势，但由于去年下半年指标翘尾，所以，今年下半年经济指标处于平稳状态。国务院在听取上半年经济形势分析后，明确提出宏观调控要“喷灌”“滴灌”不搞“大水满灌”，要定向精准发力，实施“微刺激”政策。下半年，或者说今后一段时间内，化解产能过剩矛盾要重点抓好以下几个方面工作：

　　坚决遏制过剩行业新增产能。一方面，各部门、各地方严格项目管理，停止核准和备案产能严重过剩行业新增产能项目，对新增产能项目一律不安排用地计划指标，一律不受理和审批环评、能评文件。确有必要建设的钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃项目实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。即使投资审批权限下放，地方也必须遵守这一原则;另一方面，对违规核准、备案，支持和默许的各部门、各级地方政府，和自行违规建设产能过剩项目的，实施曝光、严肃查处。

　　加大淘汰落后产能力度。督促地方分解淘汰任务，尤其是河北省，采取有效措施，确保完成2014年淘汰落后产能和压缩过剩产能的目标任务。对未完成节能减排、淘汰落后任务的，实施环评、能评限批。对相关协会和企业反映的地条钢泛滥扰乱钢铁市场秩序问题，发改委正会同国家质检总局等相关部门抓紧研究制定打击地条钢的措施。实施有奖举报，发动企业、群众、媒体等多方力量确定地条钢生产、销售、使用的企业和窝点，精准打击，加大执法力度，同时，抓紧研究将营改增扩围到建筑行业。中央与地方联手、多部委联合将打击地条钢生产、销售和使用作为化解产能过剩矛盾，整顿市场秩序的重要任务。

　　强化标准约束作用。一是环保标准约束，适时研究提高能耗、环保等标准，扩大应用范围，强化执行力度，严格污染物在线监测，对不达标企业要限期整改，对整改后仍不达标的坚决关停。二是研究制修订高强度建筑用钢、钢结构、高标号混凝土、节能玻璃等使用标准和设计规范，引导产品结构优化升级。相关钢铁企业在重视生产产品标准的同时，积极参与和推动使用标准和设计规范的制修订工作，规范市场秩序。

　　完善金融政策。加强和改进信贷管理，对违规建设项目、对产业政策限期淘汰的落后产能、禁止生产的产品以及达不到节能减排、安全生产、产品质量要求的企业，一律禁止放贷、发债、上市融资。在风险可控，商业可持续的前提下，对产能严重过剩行业的企业实施结构调整、转型转产和“走出去”投资建厂给予融资支持，金融机构通过参与产能化解，减低信贷风险，促进产融结合，实现双赢。目前，体制上还存在一些障碍，但也是改革的方向。

　　妥善做好人员安置工作。一是各地要切实负起责任，提早谋划、做好预警、平稳过渡。人力资源部要加快落实退出企业职工安置的各项政策措施，研究化解产能过剩矛盾过程中妥善做好人员安置工作的预案。二是积极稳妥解决职工劳动关系变更、社会保障关系接续、拖欠职工工资支付等问题，发挥失业基金的避险功能，减少隐患。积极研究拓宽失业保险基金支出渠道，用于支持退出企业职工安置工作，促进社会和谐稳定。三是将失业人员纳入就业服务体系，落实好促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业的政策，加强对失业人员的就业、创业的培训、指导和服务。

　　加强监督检查。一是纳入地方政府政绩考核体系。日前，环保部、发改委等六部门制定了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法实施细则》，规定的考核指标，第一就是产业结构调整优化，包括遏制产能过剩行业盲目扩张，分类处理产能严重过剩行业违规在建项目、淘汰落后产能以及搬迁城市主城区污染企业四方面内容。该指标的分值为12分，其中淘汰落后为6分，其他三类各占2分。考核结果将作为各地领导班子和领导干部综合考评的重要依据，对未完成考核指标的，由国务院主要负责同志约谈地方政府主要负责人。二是树立正面典型，严惩顶风扩能。下半年，国务院将组织对各地化解产能严重过剩矛盾工作的专项督查，对还越权审批、边批边建、未批先建的违规项目进行重点查处，并向社会曝光。同时，总结推广各地化解产能严重过剩矛盾的好经验、好做法，充分发挥典型示范带动作用。三是加强信息引导。抓紧建立钢铁、电解铝项目信息库和产能严重过剩行业信息预警系统，完善协同监管机制。目前，钢铁、电解铝项目库进展顺利，有望年底交付使用，数据库信息将是银行实施有保有压信贷等宏观调控政策的重要依据。同时，依托相关协会建立产能过剩行业信息预警体系，争取明年一季度试运行。

　　化解产能严重过剩矛盾的任务十分艰巨，是一项长期、复杂的系统工程，要坚持不懈、持之以恒、积极稳妥地加以推进。产能过剩又是一个带有普遍性、规律性的经济现象，要做好化解工作，必须充分尊重市场和经济发展规律，综合运用法律、经济、市场以及行政等多种手段，还需各部门相互配合、形成合力，地方政府、协会、企业大力支持。解决得好，就能带动产业结构调整和转型升级，推动经济持续健康发展。